Pajak: Antara Kebijakan dan Kebajikan
Adiwarman, Dosen Tetap pada Departemen Ilmu Administrasi Fiskal Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia/Dok.pribadi
Hanya kematian dan pajak yang pasti di dunia ini. (Benjamin Franklin 1706-1790)
Kedudukan Pajak
Pernyataan Benjamin Franklin tersebut mengandung pengertian bahwa pajak merupakan suatu yang tidak dapat dielakkan oleh siapa pun, suka atau pun tidak. Setiap negara pasti menghadirkan pajak sebagai instrumen fiskalnya. Dengan eksistensinya tersebut, pajak bersifat memaksa terhadap pihak yang tertuju, yakni warganegara dan penduduk di suatu negara. Pemaksaan tersebut tidak dapat dilaksanakan tanpa dua syarat, yakni otoritas yang bernama negara, dalam hal ini lembaga yang dibentuk untuk itu, dan ketentuan hukum yang mendasarinya. Tanpa keduanya, pemungutan pajak bersifat sewenang-wenang dan pada gilirannya, mendapatkan penolakan, bahkan perlawanan dari pihak tertuju, warganegara, badan serta penduduk.
Jauh sebelum Benjamin Franklin menyatakan demikian, sejarah mencatat bahwa pajak merupakan pranata sama tuanya dengan peradaban manusia, kendati kontribusinya tidak sebesar saat ini. Tradisi Yunani Kuno dan Kekaisaran Roma telah mengenal dan menerapkan pajak berbasis konsumsi (https://www.britannica.com/money/taxation/History-of-taxation) Berlanjut hingga ke abad pertengahan, pajak kian fungsional dan instrumental bagi kekuasaan monarki di tanah Eropa dan Inggris Raya (Butler, 2024: 3-8), dimana feodalisme hadir dalam peradaban (Bhandari, 2017) dengan tanah sebagai hak milik utama.
Pun ketika Eropa dan Amerika Utara memasuki abad modern, pajak dipertahankan dan dikembangkan sebagai instrumen penting bagi negara. Adam Smith, bapak kapitalisme, menyebut pajak dalam buku An Inquiry into Nature and Causes of the Wealth of Nations (1776) berkenaan dengan transaksi ekonomi, berupa pembelian barang atau jasa (konsumsi). Pajak konsumsi merupakan pranata yang dianggap mencerminkan kenikmatan yang dialami sebagian kecil warga, sehingga dianggap wajar untuk dipungut oleh negara.
Pranata hak milik pun menjadi alasan untuk pengenaan pajak atasnya. Hak milik menurut John Locke (1632-1704) merupakan hak yang superior, diakui dan dilindungi oleh negara. Secara resiprokal atas hak milik tersebut, pajak dikenakan untuk mencegah penelantaran tanah (Smith, 1776). Dengan begitu, kepemilikan atas tanah dapat didorong untuk produktif.
Dalam perkembangan industrialisasi, pajak dipungut sebagai sarana atau instrumen pengendalian. Pemerintah mempergunakan pajak untuk menahan tindakan warganya berkenaan dengan konsumsi barang tertentu dan pengendalian lingkungan. Pajak lingkungan (environmental tax) dan pajak progresif adalah kebijakan yang umum diterapkan oleh Pemerintah. Pajak lingkungan ditujukan untuk menjaga pengelolaan lingkungan pada kualitas dan standar yang memadai untuk mendukung kehidupan. Pajak progresif dipilih sebagai sarana untuk menahan konsumsi yang berlebih atas sesuatu barang, misalnya kendaraan pribadi beroda dua dan atau beroda empat. Kepemilikan kendaraan yang lebih dari 1 (satu) di kota-kota besar seperti Jakarta, Bandung, Surabaya, Medan, Malang dan kota-kota lain dapat menambah tingkat polusi udara dan kemacetan.
Pajak, pada prinsipnya, dipungut untuk menyelenggarakan fungsi kepemerintahan dan layanan publik (public goods and public services) oleh negara (O’Neill, Orr, 2018). Syaratnya adalah tersedianya sistem pajak yang baik (Bird, Martinez-Vazquez, 2014), berupa sistem administrasi yang berbasiskan teknologi informasi, proses penetapan tarif pajak yang cermat (prudent), penyelesaian sengketa pajak, penegakan hukum pajak yang berintegritas serta penggunaan pajak secara bertanggung jawab.
Pajak, terkhusus dalam konteks Indonesia, masih merupakan sumber penerimaan terbesar untuk Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Dari pendapatan negara sebesar Rp.3.005,1 triliun, sebesar Rp. 2.490,9 triliun berasal dari penerimaan pajak (Kementerian Keuangan, 2025). Sedemikian penting dan vitalnya penerimaan dari pajak bagi negara, sehingga pemungutannya ditempatkan pada target terbesar dalam sumber penerimaan. Pajak dipergunakan untuk membiayai kepentingan umum (Soemitro, 1995: 9). Dalam sistem pemerintahan republik, kepentingan umum diartikan sebagai kepentingan rakyat yang padanyalah kebijakan pemungutan pajak ditujukan (Gildenhuys, 2004: 32).
Pajak Sebagai Kebijakan
Kebijakan, dalam banyak buku didefinisikan secara beragam, diartikan sebagai pernyataan oleh Pemerintah, pada level apa pun, dari apa yang diniatkan untuk dilakukan untuk mengatasi masalah publik (Birkland, 2011:9). Pada kenyataannya, tidak semua kebijakan berjalan dengan baik. Ada banyak faktor berkenaan dengan kejadian tersebut, antara lain adanya krisis politik dan ekonomi di lingkup domestik dan global. Oleh sebab itu, kebijakan haruslah bersifat unggul agar memampukan negara menjadikan kekayaan alam demi menghebatkan negara dan rakyatnya (Nugroho, 2008:6).
Kebijakan pajak, berdasarkan Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 23 ayat 2, hanya dapat dipungut oleh negara, dalam hal ini dilaksanakan oleh Pemerintah berdasarkan undang-undang. Mutlak ketentuan hukum dibuat terlebih dahulu untuk pemungutannya, sebagaimana prinsip hukum menyatakan demikian. Ketentuan Undang-Undang Dasar tersebut menyiratkan falsafah pajak yang lebih mendalam (Soemitro, 1985: 8).Legalitas merupakan dasar bagi negara untuk melakukan pemungutannya berdasarkan prinsip supremasi hukum atau rule of law (Gildenhuys, 2004: 83). Terpenuhi aspek konstitusionalitas dan formalitas undang-undang perpajakan adalah satu hal. Sebaliknya, warganegara menerima kebijakan tersebut, sebagai bentuk kepatuhan terhadap hukum, dalam hal ini berkenaan dengan pajak. Kata kepatuhan dalam konteks perpajakan adalah pemaksaan (legal). Ahli hukum pajak Belanda PJA Adriani, mengatakan pajak sebagai “iuran kepada negara (yang dapat dipaksakan) yang terutang oleh yang wajib pajak membayarkannya berdasarkan peraturan dengan tidak mendapat prestasi kembali, dan dapat langsung ditunjukkan, untuk membiayai pengeluaran umum berhubung dengan tugas negara untuk menyelenggarakan pemerintahan.” (Brotodihardjo, 1995: 2). Dari pendapat tersebut, tampak jelas bahwa pajak merupakan sumber penerimaan negara yang dipergunakan untuk menyelenggarakan semua layanan kepemerintahan dan publik untuk segenap warganegara; membangun dan menyediakan fasilitas umum serta bantuan sosial.
Secara teori, pajak dikategorikan ke dalam pajak langsung dan tidak langsung (Butler, 2024: 13). Pajak langsung diterapkan pada transaksi dilakukan, seperti pajak pertambahan nilai (PPN) di saat seseorang membeli sesuatu di toko (merchant) yang merupakan wajib pajak. Kebijakan pajak bersifat kompleks dan multidimensional, (O’Neill, Orr, 2018: 17). Bentuk pajak tidak langsung, seperti pajak penjualan (general sales tax); pajak pertambahan nilai (PPN) (Butler, 2024: 16). Perspektif perpajakan dalam aspek ini adalah berkenaan dengan kenikmatan yang diperoleh oleh warganegara. Pada gilirannya, kenikmatan atas konsumsi pun dikualifikasi ke dalam pajak penjualan barang mewah (PPnBM). Negara memandang bahwa sebagian warganya memiliki kekayaan yang melebihi daripada orang kebanyakan, sehingga kenikmatan tersebut dikenakan pajak, yang pada resiprokalitasnya dipergunakan sebagai redistribusi kekayaan kepada orang-orang yang miskin. Pajak, tidak hanya sebagai pungutan yang ditetapkan pada kemewahan, melainkan juga atas perolehan pendapatan, sepertinya halnya pada perak (Smith, 1776: 232). Pada esensinya, kebijakan pajak berkenaan juga dengan soal economic benefit dan biaya yang ditimbulkannya (Shome, 2021: 53).
Pajak Sebagai Kebajikan
Sebagai instrumen yang bersifat memaksa, pemungutan pajak harus didasarkan pada ketentuan undang-undang; dinilai (besarannya) dan dilakukan oleh pemerintah, dalam hal ini, institusi yang memiliki fungsi untuk itu dan diperuntukkan bagi kepentingan umum (Bhandari, 2017: 9). Kepentingan umum dalam kebijakan pajak mengedepankan arahan dari falsafah negara, yakni Pancasila dan konstitusi tentang kewajiban negara untuk menciptakan kesejahteraan dan keadilan sosial bagi segenap rakyat Indonesia.
Sebagai kebijakan pajak, ketentuan konstitusional telah mengamanatkan kepada Pemerintah untuk membuat ketentuan hukum sebagai pemenuhan prinsip kepastian (certainty) yang disebutkan Adam Smith (1776). Mengikuti jalan pikiran tersebut, maka certainty dalam Kebijakan Pajak harus dilekatkan dengan prinsip lainnya seperti keadilan (equity) yang dikaitkan dengan kemampuan bayar pembayar pajak (Shome, 2021: 97). Kemampuan bayar tersebut tidak terlepas dari kondisi perekonomian secara umum, sehingga pemungutan pajak disarankan untuk dilakukan pada saat keadaan baik dari yang bersangkutan (convinience). Setelahnya, pemungutan pajak pun harus memenuhi aspek efisiensi. Biaya pelaksanaan pemungutan pajak rendah atau tidak membebani pembayar pajak dan negara. Dengan pemenuhan semua prinsip tersebut, pemungutan pajak menjadi kebijakan yang didasarkan pada tujuan kebajikan bagi warganegaranya. Lebih konkretnya, pemungutan pajak dilihat dari dua arah kepentingan, negara, yang diperankan oleh fiskus, dan pembayar pajak (Shome, 2021: 10-11).
Kebajikan merupakan ajaran yang sudah sangat tua dalam peradaban manusia. Dalam khazanah keilmuan, kebajikan diterangkan dalam konsep etika, Adalah Aristoteles (384 SM – 322 SM) yang mengajarkan tentang (virtue ethics) dalam buku Nicomachean Ethics (360 SM). Ajaran etika dari Aristoteles di kemudian hari dikembangkan oleh pemikir modern seperti Immanuel Kant (1724-1804) dengan rule-based ethics dan Jeremy Bentham (1748-1832) dengan etika bertindak dalam kemanfaatan. Kesulitan menjangkau dan merealisasikan keadilan dalam pengertian klasik, John Rawls (1971) menyebutkan bahwa keadilan harus mencerminkan kewajaran dengan bertumpu pada dua prinsip, kesamaan dan ketidaksamaan. Menyambung Rawls George P. Fletcher (1996) menegaskan bahwa keadilan mencakup aspek substansial dan prosedural. Kebijakan pajak mencakup prinsip keadilan yang mencerminkan kewajaran, substansi dan prosedur.
Secara sederhana, etika (kebajikan) merupakan ajaran tentang perbuatan yang baik dan benar. Baik berkenaan dengan tujuan kebijakan, sedangkan benar menggambarkan pembuatan kebijakan yang telah melalui persyaratan yang ditetapkan oleh konstitusi. Dalam perwujudan konkretnya, kebajikan dalam kebijakan pajak tidak hanya berkenaan dengan aspek certainty, tetapi juga perlu mengedepankan prinsip keadilan, kondisi perekonomian, kesanggupan menjalankan kewajiban dan efisiensi berupa kemudahan dan kemurahan (biaya) dalam administrasi pajak.
Dalam negara demokratis yang berdasarkan hukum, perdebatan melalui penyampaian pendapat merupakan suatu kondisi normal. Perdebatan kebijakan pajak terkini tertuju pada beberapa isu, pertama, pajak atas konsumsi berpusat pada gagasan bahwa selayaknya dikenakan pada barang-barang mewah, pada kenyataannya dikenakan pada semua barang (Murphy, Nagel, 2002: 96). Sebagai solusi, Indonesia mengenakan dua macam pajak konsumsi yakni Pajak Pertambahan Nilai (PPN) dan Pajak Pertambahan Nilai Barang Mewah (PPN BM). Untuk yang kedua, barang mewah yang dikenakan PPN BM memiliki justifikasi, tetapi dengan menyamakan semua barang jasa yang dibeli dikenakan PPN adalah tidak mengikuti prinsip keadilan.
Isu penting untuk PPN adalah tarif sebesar 12% yang telah dinyatakan dalam Undang-Undang nomor 7 Tahun 2021 tentang Harmonisasi Peraturan Perpajakan (Undang-Undang HPP). Besaran tarif PPN bervariasi di negara-negara. Amerika Serikat tidak mengenakan PPN, tetapi pajak penjualan sebesar 2,9% hingga 7,25%. Tarif PPN Indonesia memang bukan yang tertinggi, masih banyak negara yang mengenakan tarif di atas 12%, bahkan Armenia dan Argentina mengenakan tarif PPN di atas 20 (https://www.globalvatcompliance.com/globalvatnews/world-countries-vat-rates-2020/). Namun masalahnya tidak terletak pada besaran tarifnya, melainkan pada aspek kemampuan bayar yang dipengaruhi kondisi perekonomian. Prinsip keadilan, kemampuan bayar pembayar pajak serta efisiensi perlu diperiksa secermatnya.
Di lain sisi, kebocoran Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), menurut kajian Institute For Development of Economics and Finance (Indef) mencapai 40% (Tempo, 24 Oktober 2024). Angka yang demikian besar. Mengacu pada tingkat kebocoran dari Indef, maka terdapat dua kemungkinan. Pertama, nilai penerimaan pajak sesungguhnya dapat lebih besar dari jumlah itu jika dikaitkan dengan kasus-kasus korupsi dalam (pemungutan) pajak. Kedua, di sisi belanja, nilai tersebut berkurang untuk jumlah pembelian barang dan jasa. Penanganan yang tegas terhadap kebocoran dalam berbagai bentuk, tanpa diskriminasi serta efektif mengimbangi kebijakan pengenaan tarif PPN 12%.
Tantangan pun berkenaan dengan selisih penerimaan dan belanja. Berdasarkan informasi resmi dari Kementerian Keuangan Republik Indonesia, APBN 2025 mencapai Rp.3.005,1 triliun pada sisi penerimaan dan Rp. 3.621,3 triliun pada sisi belanja. Kebijakan efisiensi yang dicanangkan Presiden Prabowo Subianto merupakan respon yang tepat dan akan dikonfirmasi dengan implementasinya.
Isu lainnya yang tidak kalah penting berkenaan dengan kebijakan pajak ditinjau dari aspek kebajikan, yakni penundaan pemungutan pajak karbon. Legalitas pemungutan pajak sudah dinyatakan dalam Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2021 tentang Harmonisasi Peraturan Perpajakan (Undang-Undang HPP) dilakukan pada 2022, tetapi ditunda hingga 2025. Kebajikan kebijakan pajak tidak hanya menyoal besaran tarif, tetapi juga dapat berupa penundaan pelaksanaannya.
Berbeda dengan PPN 12%, penundaan Pajak Karbon lebih pada kesiapan Pemerintah pada aspek administratif dan teknis. Sampai semester 1 2025, belum tersedia laporan atau informasi berkenaan dengan pelaksanaan pemungutan pajak karbon. Pada hakikatnya, kebijakan pajak karbon ditujukan untuk mengatasi risiko pada lingkungan (Faure, 2019). Dalam perspektif ini, pemungutan pajak karbon meniscayakan kesegeraan untuk dilakukan agar dampak buruk pada lingkungan, dalam hal ini polusi udara, tidak terus terjadi.
Pajak karbon merupakan instrumen pengendalian (polusi), tetapi dengan penundaan ini, diperkirakan tingkat polusi berada titik yang sama atau malah kian memburuk. Tren pemakaian mobil tidak berkurang, bahkan di saat harga minyak naik, masyarakat kelas menengah berlomba-lomba membeli mobil karena khawatir harga mobil akan melonjak (Mangunjaya, 2015:113). Kesadaran akan lingkungan hidup yang bersih belum sepenuhnya tercipta, dengan berbagai alasan dan kondisi, terutama berkenaan dengan konsumsi atas barang-barang yang berkontribusi pada peningkatan polusi. Pada aspek ini Pemerintah perlu menoleh kembali pada ketentuan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup Pasal 3 huruf a yakni melindungi wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia dari pencemaran dan/atau kerusakan lingkungan hidup. Ketentuan tersebut sesungguhnya hal itu diperkuat oleh Undang-Undang HPP untuk menerapkan pajak karbon sebagai instrumen untuk melakukan pengendalian.
Penundaan ini lebih berkenaan pada aspek kesiapan Pemerintah untuk melaksanakan pemungutan pajak karbon. Lima hal yang perlu dipersiapkan dalam pelaksanaan kebijakan pajak yakni, penentuan subjek pajak dan wajib pajak; objek pajak; tarif; kelembagaan dan administrasi (Soemitro, 1990). Kebijakan (pemungutan) pajak karbon membutuhkan kecermatan dalam merumuskan semua elemen tersebut. Kebajikan dari pajak karbon adalah untuk mengendalikan polusi demi udara yang bersih.
Epilog
Kebijakan pajak tidak hanya bertumpu pada aspek kepastian (certainty), tetapi yang tidak kalah penting bagaimana kebijakan tersebut berkebajikan dengan mengedepankan aspek keadilan dan mempertimbangkan kesanggupan wajib pajak, kondisi perekonomian, serta kemudahan dan kemurahan berkenaan administrasi pajak. Pemerintah, berdasarkan Undang-Undang Dasar 1945, berwenang untuk memberlakukan kebijakan pajak, tetapi tetap mempertimbangkan ketiga prinsip tersebut yang juga dicerminkan dalam Pancasila, sila kelima.
